Siết chặt kỷ luật tài khóa để tăng tính minh bạch

NSNN là phạm trù rộng lớn và phức tạp nên cơ cấu lại NSNN gồm rất nhiều nội dung, từ cơ cấu lại thu - chi NSNN, đến cơ cấu lại NSNN giữa Trung ương và địa phương, đẩy mạnh phân cấp NSNN, cơ cấu lại nguồn bù đắp bội chi và các quỹ nhà nước ngoài NSNN... Trong phạm vi bài viết này chỉ tập trung vào một số nội dung cơ bản nhằm cơ cấu lại thu - chi NSNN đến năm 2020.

Một trong những đặc điểm chi phối lớn nhất đến tiến trình phát triển KT-XH đến năm 2020 là quá trình hội nhập sâu rộng của Việt Nam vào nền kinh tế thế giới. Theo đó, thu NSNN sẽ bị tác động mạnh, cả trực tiếp và gián tiếp nên cần cơ cấu lại cho phù hợp. Tính đến giữa năm 2015, Việt Nam đã ký 11 hiệp định thương mại tự do (FTA), cả song phương và đa phương, đồng thời đang đàm phán chuẩn bị tiến tới ký kết thêm một số FTA nữa trong thời gian tới. Về bản chất, FTA là các cam kết nhằm bảo đảm tự do luân chuyển hàng hóa, dịch vụ và vốn giữa các bên tham gia FTA thông qua cắt giảm và tiến tới xóa bỏ hàng rào ngăn cản sự luân chuyển tự do này. Trong đó, quan trọng nhất là cam kết xóa bỏ hàng rào thuế quan theo lộ trình nhất định. Sau khi Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) và Hiệp định FTA Việt Nam - Liên minh Châu Âu (EU) được ký kết thì Việt Nam sẽ trở thành một trong những nền kinh tế mở cửa rộng nhất và hội nhập sâu nhất trên thế giới thông qua các FTA với tất cả đối tác thương mại và đầu tư lớn nhất của mình.

Mức độ mở cửa hội nhập quốc tế của nước ta đã, đang và sẽ rất lớn, tạo ra nhiều cơ hội mới cho phát triển kinh tế. Song, cũng dấy lên những lo ngại về tác động của cắt giảm thuế quan theo các cam kết FTA tới nguồn thu NSNN. Bởi, nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu vẫn chiếm khoảng 20% tổng thu NSNN hằng năm. Những mối lo ngại về hụt thu NSNN do cắt giảm thuế quan đã xuất hiện từ khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) từ năm 2007, song tác động thực tế không lớn và phần nhiều đều đã được dự báo chính xác đi đôi với những biện pháp xử lý phù hợp và hiệu quả. Việc cắt giảm khoảng 90% số dòng thuế nhập khẩu theo các cam kết FTA, nhưng tổng thu NSNN năm sau vẫn cao hơn năm trước và đều vượt dự toán, kể cả số thu từ hoạt động xuất nhập khẩu do thuế suất thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu giảm đã tạo điều kiện kích thích xuất nhập khẩu, theo đó tổng kim ngạch xuất nhập khẩu hằng năm đều tăng cao, góp phần tạo thêm nguồn thu NSNN bù đắp cho phần giảm thu do cắt giảm thuế quan khi quy mô thương mại tăng và quy mô các khoản thu thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thuế môi trường từ hàng nhập khẩu cũng tăng theo.

Bên cạnh đó, với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu thường xuyên ở mức 150-160% GDP nên khi hàng rào thuế quan được dỡ bỏ theo các cam kết FTA đã tác động tích cực tới hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp trong nước, kể cả doanh nghiệp hoạt động xuất nhập khẩu cũng như doanh nghiệp thuần túy hoạt động trên thị trường trong nước. Do đó, những khoản thu tăng thêm từ thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế GTGT… nhờ cải thiện kết quả sản xuất, kinh doanh của sản xuất kinh doanh trong nước cũng tăng lên, bù đắp và thậm chí vượt phần hụt thu do thực hiện cam kết FTA.

Ngoài ra, sức ép từ giảm thu thuế nhập khẩu theo lộ trình thực hiện các cam kết FTA thúc đẩy cơ quan quản lý thu NSNN cơ cấu lại theo hướng giảm dần sự phụ thuộc vào các nguồn thu từ xuất khẩu và nhập khẩu, kể cả xuất khẩu dầu thô và khoáng sản thô để chuyển sang khai thác tốt hơn các nguồn thu từ hoạt động sản xuất, kinh doanh trong nước, vừa bền vững hơn, chủ động hơn và cũng thực chất hơn.

Như vậy có thể thấy, các cam kết FTA tuy có tác động nhất định trực tiếp làm giảm nguồn thu NSNN, song đã, đang được hóa giải bởi tác động gián tiếp giúp tăng thu NSNN; đồng thời chuyển dịch cơ cấu thu NSNN. Tuy nhiên, quá trình khả quan này chỉ được phát huy và duy trì khi và chỉ khi khu vực kinh tế trong nước, cơ sở thu quan trọng nhất của NSNN thực sự tận dụng được những lợi thế và cơ hội từ thực hiện các cam kết FTA để mở rộng thị trường, nâng cao sức cạnh tranh, hoạt động hiệu quả ngay trên "sân nhà" cũng như trên "sân chơi" khu vực và thế giới trong bối cảnh hàng rào bảo hộ bằng thuế quan không còn nữa.

Vì vậy, việc xây dựng một chính sách thu NSNN nhằm nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Trong khi thu NSNN liên tục vượt dự toán thu hằng năm và rất khó dự báo thì chi NSNN cũng thường xuyên vượt dự toán với mức vượt phụ thuộc vào thực tế và khả năng vượt thu. Như vậy, việc cơ cấu lại nguồn chi NSNN nhằm bảo đảm tính bền vững, đồng thời duy trì kỷ luật chi NSNN chặt chẽ và sử dụng các khoản chi một cách hiệu quả.

Trên thực tế, quy mô chi NSNN mặc dù tăng liên tục qua các năm và dao động quanh mốc tương đối cao 30-35% GDP hằng năm, song vẫn còn khoảng cách quá lớn giữa nhu cầu chi NSNN, ngân sách trung ương cũng như ngân sách địa phương, với khả năng đáp ứng. Việc cơ cấu lại các khoản chi NSNN sẽ khắc phục tình trạng dàn trải, cào bằng, cơ chế xin cho, co kéo NSNN giữa các bộ, ngành, địa phương.

Một vấn đề khác cần quan tâm là tỷ trọng chi đầu tư phát triển từ NSNN đang có xu hướng giảm mạnh trong khi chi trả nợ lãi có xu hướng tăng nhanh và tỷ trọng chi thường xuyên đã tăng từ dưới 65% lên hơn 70% tổng chi NSNN, song vẫn còn xa mới đáp ứng được yêu cầu. Vì vậy, cần cơ cấu lại các khoản chi cho hợp lý để bảo đảm ưu tiên chi NSNN cho đầu tư phát triển. Hiệu quả chi NSNN, cả chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên tuy có được quan tâm, nâng cao hơn nhưng tốc độ tăng hiệu quả chi còn rất chậm. Vì vậy, cơ cấu lại các khoản chi NSNN không thể tách rời công tác đánh giá và nâng cao hiệu quả từng khoản chi đầu tư, chi thường xuyên và chi trả nợ. Việc quản lý hàng chục quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN cũng cần cơ cấu lại để khắc phục tình trạng trùng lặp, chồng chéo, khó kiểm soát, đồng thời phát huy hiệu quả tổng hợp của mỗi khoản chi từ NSNN.

Việc cơ cấu lại thu - chi NSNN sẽ giúp bảo đảm tính bền vững của NSNN, siết chặt kỷ luật tài khóa, đồng thời tăng cường tính công khai minh bạch của NSNN.