Quyền lực nhân dân - Linh hồn của Hiến pháp

- Lời nói đầu là Tuyên bố của nhân dân về chế độ chính trị và thiết chế nhà nước và thể hiện ý chí, nguyện vọng của toàn dân. Trong Dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (Dự thảo) có ghi: “Hiến pháp này tiếp tục khẳng định ý chí của nhân dân…”. Ý chí ấy như là một định đề mang tính nguyên tắc, phải được hiện thân trong các chương, điều.

- Điều 2 Dự thảo đã khẳng định nguyên lý nền tảng: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” và do đó đã chỉ rõ nguồn gốc, bản chất, mục đích của quyền lực nhà nước đều xuất phát từ nhân dân và thực hiện quyền lực nhân dân. Đây là vấn đề cốt lõi thuộc về bản chất quyền lực, nó quy định cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước mà bất kỳ một bản Hiến pháp nào cũng phải đề cập. Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước.

Sự vận hành của bộ máy nhà nước nói riêng và toàn bộ hệ thống chính trị nói chung suy cho cùng là để thực hiện quyền lực nhân dân theo phương châm dân là gốc, dân là chủ. Đi chệch định hướng này, Nhà nước sẽ không còn là của dân, sẽ dẫn đến mất dân chủ trở thành Nhà nước độc tài, tất yếu dẫn đến phản kháng của nhân dân, đến cách mạng xã hội để thiết lập lại một Nhà nước đích thực của dân. Với ý nghĩa này thì Điều 2 Dự thảo như là một định đề, một chân lý bất di, bất dịch làm rường cột cho tất cả mọi quy định khác của Hiến pháp. Có thể hình dung nội hàm của định đề này qua các yếu tố sau:

a. Nguồn gốc của quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, do đó Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam không có mục tiêu nào khác là thực hiện quyền lực nhân dân, vì lợi ích của nhân dân, mọi cơ quan nhà nước, công chức, viên chức nhà nước phải nắm bắt, tôn trọng, thực hiện ý nguyện của nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân. Nhân dân có quyền quyết định cách thức thực hiện quyền lực nhà nước, giao cho cơ quan nhà nước những quyền hạn nhất định thông qua việc góp ý và phúc quyết Hiến pháp.

b. Xác định “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”. Lịch sử xã hội loài người đã có nhiều cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước thông qua các hình thức, kiểu nhà nước, trong đó tính ưu việt để thực hiện tốt nhất quyền lực nhân dân là Nhà nước pháp quyền mà tuyệt đại đa số các nước trên thế giới ngày nay đang áp dụng. Mang trong mình những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam còn có định hướng XHCN nên việc nhấn mạnh là Nhà nước “của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” là cần thiết. Điều đó phản ánh tính chất đại diện và là công cụ thực hiện quyền lực nhân dân của Nhà nước XHCN trong xã hội ta.

c. Khẳng định tính thống nhất của quyền lực nhà nước trên cơ sở đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là phải có phân công rõ ràng về chức năng giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều 2 Dự thảo quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Quy định này đã thể hiện sự nhìn nhận khoa học, đúng đắn về việc kiềm chế sự lạm quyền bằng cách cơ quan nhà nước không những phải thực hiện tốt chức năng của mình mà còn phải kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của những cơ quan khác. Nói cách khác, sự kiểm soát quyền lực nhà nước đã được hiến định và phải là cơ sở để tiếp tục luật hóa cơ chế thi hành. Đây mới là vấn đề quan trọng, cụ thể chuyển tải tinh thần “Kiểm soát lẫn nhau” đã được hiến định.

Nội dung như là một định đề nguyên tắc để định hướng và bao trùm lên tất cả các quy định khác của Hiến pháp Nhà nước XHCN.

Dự thảo và vấn đề thể hiện những tính xuyên suốt

Với tính chất là quy phạm nền tảng, nội dung Điều 2 của Hiến pháp Dự thảo phải được hiện thân vào toàn bộ bản Hiến pháp. Tuy nhiên, còn có những quy định quan trọng lại chưa thể hiện được yêu cầu đó, chúng tôi xin nêu ra một số trường hợp và kèm theo ý kiến góp ý chỉnh sửa:

a. Điều 2 Dự thảo ghi: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân, giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”. Vậy mà không thấy hiến định vai trò nòng cốt này như thế nào. Theo chúng tôi, cũng không cần thiết, vì đây là Hiến pháp, cho nên không nhấn mạnh giai cấp nào. Quyền lực tối thượng là quyền lực nhân dân, chủ quyền nhân dân. Trên nền tảng quyền lực ấy mà xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Đề nghị sửa đoạn trên thành: “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc”.

b. Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước nên trước hết và quan trọng nhất là nhân dân có quyền định ra Hiến pháp, quyết định cách thức tổ chức bộ máy nhà nước để thực hiện quyền lực của mình cũng như những vấn đề khác có liên quan đến vận mệnh đất nước. Do đó, nhân dân phải có quyền góp ý và phúc quyết Hiến pháp. Điều 124, khoản 4 viết: “Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”.

Theo quy định này, thì việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp do Quốc hội quyết định, cũng như việc có trưng cầu ý dân về việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp hay không đều thuộc quyền của Quốc hội. Như vậy, ở đây quyền lập hiến - một quyền tối cao lại thuộc về Quốc hội chứ không phải là thuộc về nhân dân. Như thế, sẽ rơi vào tình trạng mâu thuẫn với tinh thần và ý chí nêu tại Điều 2 Dự thảo. Hơn nữa, về logic, không thể có hai hiện tượng “tối cao” trong một chỉnh thể, một chính thể. Nguyên nhân là do không có sự phân biệt rạch ròi theo thông lệ chung hai vấn đề: Quyền lập hiến thuộc về nhân dân, còn quyền lập pháp thuộc về Quốc hội.

Vì vậy, để phù hợp với quy định tại Điều 2 Dự thảo, chúng tôi đề nghị sửa đổi Khoản 4 Điều 124 Dự thảo theo hướng quyền lập hiến thuộc về nhân dân: “Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành và được đa số nhân dân đồng ý trong trưng cầu ý dân về Hiến pháp. Quốc hội có trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân”. (Phạm trù đa số nhân dân ở đây cần xác định trên tổng số công dân tham gia bỏ phiếu trưng cầu dân ý, chứ không phải trên tổng số dân số toàn quốc).

Hệ quả lập luận trên, dẫn đến việc phải bỏ cụm từ “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến” và cụm từ “Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhân dân” trong Điều 74 Dự thảo. Đồng thời, cũng trong điều này, phải sửa cụm từ “giám sát tối cao…”.

Vì vậy, để nhất quán với định đề nguyên tắc, rường cột đã tuyên bố ở Điều 2 (Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân), xin đề nghị trình bày điều 74 như sau: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát đối với hoạt động của Nhà nước”.

c. Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực và vì vậy, nhân dân không trao hết tất cả quyền lực cho một cơ quan nào mà mỗi cơ quan chỉ được giao một phần quyền lực. Theo đó, quyền lập pháp chủ yếu được giao cho Quốc hội, quyền hành pháp chủ yếu được giao cho Chính phủ, quyền tư pháp chủ yếu được giao cho Tòa án; Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia đồng thời được giao một số quyền thuộc ba nhánh quyền lực nhà nước nói trên.

Trong nhà nước pháp quyền, quyền tư pháp được giao cho Tòa án và do đó Tòa án là đại diện cho quyền tư pháp. Song, tại khoản 1, Điều 107 Dự thảo chỉ quy định “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Vì vậy, nên sửa đoạn này theo hướng khẳng định Tòa án là cơ quan đại diện cho quyền tư pháp nhằm tăng cường bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án và để Tòa án thực hiện vai trò kiểm soát hoạt động lập pháp và hành pháp. Đề nghị khoản này được viết lại như sau: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đại diện cho quyền tư pháp”.

d. Kiểm soát quyền lực nhà nước là vấn đề then chốt để bảo đảm cho bộ máy nhà nước vận hành thông suốt, minh bạch, hạn chế tối đa sự lạm quyền, tham nhũng, tha hóa bộ máy nhà nước. Dự thảo đã hình thành hệ thống kiểm soát quyền lực nhà nước, như: quy định việc kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước với nhau (Điều 2 Dự thảo); Hội đồng Hiến pháp (Điều 120 Dự thảo); các cơ quan độc lập có tính chất kiểm soát quyền lực nhà nước là Viện kiểm sát, Kiểm toán nhà nước (Điều 122 Dự thảo)… Ngoài ra, còn có sự kiểm soát của nhân dân với tư cách là chủ thể cao nhất của quyền lực nhà nước và giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.

Trong hệ thống kiểm soát nói trên thì Hội đồng Hiến pháp (hay Tòa án Hiến pháp, hoặc Hội đồng bảo hiến) đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước, nhất là đối với hoạt động lập pháp có vị trí quan trọng và mang tính hiệu quả hơn cả. Nhưng, quy định tại Điều 120 Dự thảo chưa thể hiện rõ Hội đồng Hiến pháp với đúng tính chất là cơ quan kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Vì vậy, cần viết lại Điều 120 Dự thảo theo hướng Hội đồng Hiến pháp có quyền phán quyết, đình chỉ các văn bản của các cơ quan nhà nước không phù hợp với Hiến pháp thay vì chỉ có thẩm quyền kiểm tra, yêu cầu, đề nghị như trong Dự thảo.

e. Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nên cần phải thể hiện tinh thần đó không những về nội dung và cả hình thức thể hiện trong Hiến pháp. Vì vậy, phải trình bày lại những cụm từ như “Nhà nước tạo điều kiện”, “Nhà nước khuyến khích” hoặc những cụm từ tương tự, do dễ dẫn đến hiểu lầm là quyền lực thuộc về Nhà nước chứ không phải xuất phát từ nhân dân. Mặt khác, những cụm từ này không rõ nghĩa và không có sự ràng buộc về mặt pháp lý nên cần thay những cụm từ đó bằng cụm từ “Nhà nước có trách nhiệm” trong các điều luật tương ứng ở Dự thảo.