Quy hoạch

Bài 3: Khi Nhà nước và tư nhân cùng kiến tạo những đô thị ven sông

Quỳnh Dương - Đức Hà • 13/08/2026 08:08

Ít ai hình dung rằng khu vực Docklands ở phía Đông London từng là một trong những vùng cảng sầm uất nhất nước Anh nhưng gần như bị bỏ hoang vào cuối thập niên 1970. Sự suy giảm của ngành vận tải biển, cùng quá trình phát triển thiếu định hướng và ít quan tâm đến môi trường, đã khiến hàng nghìn hecta đất ven sông Thames trở thành những bến cảng hoang hóa, hạ tầng xuống cấp và tỷ lệ thất nghiệp tăng cao.

Ít ai hình dung rằng khu vực Docklands ở phía Đông London từng là một trong những vùng cảng sầm uất nhất nước Anh, nhưng gần như bị bỏ hoang vào cuối thập niên 1970. Sự suy giảm của ngành vận tải biển, cùng quá trình phát triển thiếu định hướng và ít quan tâm đến môi trường, đã khiến hàng nghìn hecta đất ven sông Thames trở thành những bến cảng hoang hóa, hạ tầng xuống cấp và tỷ lệ thất nghiệp tăng cao.

Để khắc phục những sai lầm đó, năm 1981, Chính phủ Anh thành lập London Docklands Development Corporation (LDDC) - cơ quan dẫn dắt quá trình tái thiết toàn diện khu vực. Mô hình này được đánh giá là một trong những ví dụ thành công nhất châu Âu về hợp tác công - tư (PPP), mở đường cho sự hồi sinh của Docklands thành một trung tâm tài chính, thương mại và không gian sống hiện đại bên dòng sông Thames.

Nếu chỉ nhìn vào diện mạo của Docklands hôm nay, với những tòa tháp kính tại Canary Wharf - khu đô thị tài chính bên sông Thames, tuyến tàu điện Docklands Light Railway (DLR), công viên ven sông và các khu dân cư hiện đại, ít ai nghĩ rằng thành công của nơi đây không bắt nguồn từ một dự án bất động sản đơn lẻ mà từ một mô hình quản trị đô thị mới.

Thay vì để Nhà nước tự đầu tư toàn bộ hoặc giao hẳn việc phát triển cho doanh nghiệp, Chính phủ Anh lựa chọn mô hình hợp tác công - tư (PPP). Trong đó, LDDC giữ vai trò lập quy hoạch tổng thể, giải phóng mặt bằng, xử lý ô nhiễm, đầu tư hạ tầng và xây dựng các tiêu chuẩn phát triển. Chỉ sau khi hạ tầng nền tảng được hoàn thiện, khu vực tư nhân mới tham gia đầu tư vào văn phòng, trung tâm thương mại, nhà ở và dịch vụ.

Cách làm này giúp giảm áp lực lên ngân sách, đồng thời tạo niềm tin cho các nhà đầu tư. Trong gần hai thập niên hoạt động, LDDC đã thu hút hàng chục tỷ bảng Anh vốn tư nhân vào Docklands, biến khu cảng cũ thành một cực tăng trưởng mới của London. Quan trọng hơn, sự thay đổi không chỉ được đo bằng những tòa nhà chọc trời mà còn ở chất lượng không gian đô thị, với hệ thống đường đi bộ, quảng trường, công viên và bến cảng cũ được cải tạo thành những không gian mở phục vụ cộng đồng.

Điều tạo nên thành công của Docklands là Nhà nước không từ bỏ quyền kiểm soát quá trình phát triển. Doanh nghiệp được đầu tư và khai thác thương mại nhưng phải tuân thủ quy hoạch thống nhất về mật độ xây dựng, hành lang ven sông, không gian công cộng và kết nối hạ tầng.

Mô hình của London sau đó trở thành kinh nghiệm cho nhiều thành phố cải tạo các khu vực ven sông và ven cảng. Tại Hamburg (Đức), dự án HafenCity, một trong những chương trình tái thiết đô thị ven sông lớn nhất châu Âu, được điều phối bởi HafenCity Hamburg GmbH, doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Đơn vị này chịu trách nhiệm quy hoạch, đầu tư hạ tầng, hệ thống chống ngập và lựa chọn nhà đầu tư. Mọi dự án đều phải đáp ứng các yêu cầu về thiết kế, chiều cao công trình, tiêu chuẩn môi trường và tỷ lệ không gian công cộng. Phần lớn bờ sông Elbe được giữ mở với hệ thống công viên, quảng trường và đường đi bộ liên tục, bảo đảm người dân luôn có thể tiếp cận mặt nước.

Tại Australia, Brisbane cũng áp dụng tư duy tương tự trong quá trình tái thiết bờ sông sau trận lũ lịch sử năm 2011. Chính quyền ưu tiên đầu tư vào bờ kè, công viên, bến tàu và hạ tầng công cộng trước, sau đó mới kêu gọi doanh nghiệp phát triển các tổ hợp thương mại, khách sạn và dịch vụ. Dự án Howard Smith Wharves là minh chứng rõ nét cho thấy khi khu bến cảng cũ được chuyển đổi thành điểm đến du lịch, vẫn dành phần lớn diện tích cho quảng trường, bãi cỏ và lối đi bộ ven sông Brisbane. Nhà đầu tư được khai thác thương mại nhưng phải bảo tồn di sản, giữ tầm nhìn ra sông và bảo đảm quyền tiếp cận của cộng đồng.

Dù cách triển khai khác nhau, London, Hamburg và Brisbane đều dựa trên một nguyên tắc chung: Nhà nước giữ vai trò hoạch định chiến lược, đầu tư hạ tầng nền tảng và thiết lập "luật chơi", còn doanh nghiệp cung cấp nguồn vốn, công nghệ và năng lực vận hành để hiện thực hóa quy hoạch. Chính sự phân vai rõ ràng này đã giúp nhiều vùng đất ven sông từng bị bỏ quên trở thành những không gian phát triển năng động mà vẫn bảo đảm lợi ích lâu dài của cộng đồng.

Trong nhiều năm, mô hình hợp tác công - tư (PPP) thường được gắn với các dự án hạ tầng quy mô lớn như đường cao tốc, sân bay hay cảng biển. Tuy nhiên, tại nhiều đô thị ven sông trên thế giới, PPP đang được mở rộng sang một lĩnh vực ít được chú ý hơn nhưng có ý nghĩa không kém, đó là kiến tạo không gian công cộng. Đây là sự thay đổi trong tư duy phát triển đô thị. Thay vì coi công viên, quảng trường hay đường đi bộ là những hạng mục chỉ có Nhà nước mới đầu tư, nhiều quốc gia đã tìm cách huy động nguồn lực tư nhân để cùng xây dựng, vận hành và nâng cấp các không gian này.

Danh mục các hạng mục được triển khai theo PPP ngày càng đa dạng. Bên cạnh cầu, đường và hạ tầng giao thông, doanh nghiệp còn tham gia đầu tư công viên ven sông, quảng trường, bến tàu phục vụ giao thông thủy, đường đi bộ, đường xe đạp, trung tâm văn hóa, bãi đỗ xe ngầm, hệ thống chiếu sáng, cảnh quan, thậm chí cả các công trình chống ngập và cải tạo môi trường nước.

Điểm chung của các công trình này là không mang lại nguồn thu trực tiếp hoặc nếu có thì rất hạn chế. Hầu như không ai phải mua vé để đi dạo trong công viên hay sử dụng một quảng trường ven sông. Vì vậy, bài toán đặt ra là doanh nghiệp sẽ thu hồi vốn bằng cách nào nếu bỏ hàng trăm triệu USD để đầu tư vào những công trình phục vụ cộng đồng?

Câu trả lời nằm ở cơ chế "lấy giá trị đô thị để nuôi không gian công cộng". Nói một cách đơn giản, thay vì thu tiền từ công viên hay đường đi bộ, doanh nghiệp được phép khai thác các hoạt động thương mại tại những khu vực đã được quy hoạch. Công viên hay quảng trường không trực tiếp tạo ra lợi nhuận, nhưng chúng làm tăng giá trị của cả khu đô thị. Khi văn phòng, khách sạn, căn hộ hay trung tâm thương mại có giá trị cao hơn, doanh nghiệp sẽ thu hồi được khoản đầu tư ban đầu.

Ví dụ điển hình là tại Docklands, Tập đoàn Canary Wharf không chỉ xây các tòa nhà văn phòng mà còn đầu tư vào quảng trường, cảnh quan, đường đi bộ và các không gian công cộng ven sông Thames. Chính những tiện ích này đã giúp khu vực trở thành điểm đến hấp dẫn của các tập đoàn tài chính toàn cầu, qua đó nâng giá trị cho thuê văn phòng và bất động sản của doanh nghiệp.

Trong nhiều dự án PPP, doanh nghiệp còn được giao quyền khai thác bãi đỗ xe ngầm, trung tâm thương mại dưới quảng trường hoặc các không gian dịch vụ trong thời hạn nhất định. Sau khi hết thời gian hợp đồng, tài sản sẽ được chuyển giao cho Nhà nước hoặc tiếp tục khai thác theo cơ chế mới. Nhờ vậy, ngân sách công không phải gánh toàn bộ chi phí đầu tư, trong khi người dân vẫn được tiếp cận các công trình với chất lượng cao.

Quan trọng hơn, PPP đã làm thay đổi cách nhìn về giá trị của không gian công cộng. Trước đây, công viên hay quảng trường thường được xem là những hạng mục "không sinh lời". Ngày nay, nhiều thành phố coi đây là khoản đầu tư tạo ra giá trị lâu dài cho toàn bộ nền kinh tế đô thị. Không gian công cộng chất lượng giúp thu hút cư dân, doanh nghiệp, khách du lịch và các hoạt động văn hóa, từ đó thúc đẩy tiêu dùng, tăng giá trị bất động sản và mở rộng nguồn thu ngân sách.

Điểm chung dễ nhận thấy ở các mô hình phát triển đô thị ven sông thành công trên thế giới là Nhà nước luôn giữ vai trò quyết định đối với quy hoạch, dù phần lớn nguồn vốn đầu tư đến từ khu vực tư nhân. Nói cách khác, các quốc gia không "bán" bờ sông cho doanh nghiệp, mà chỉ trao quyền phát triển theo những quy tắc đã được xác lập từ trước.

Bờ sông không chỉ là quỹ đất có giá trị thương mại cao mà còn là tài sản công, gắn với cảnh quan, môi trường, phòng chống thiên tai và chất lượng sống của hàng triệu người dân. Một khi quyền kiểm soát không gian này bị buông lỏng, những quyết định chạy theo lợi nhuận ngắn hạn có thể tạo ra các hệ lụy kéo dài hàng chục năm, từ việc che khuất tầm nhìn ra mặt nước, thu hẹp không gian công cộng đến gia tăng nguy cơ ngập lụt và phá vỡ hệ sinh thái ven sông.

Vì vậy, tại nhiều quốc gia, trước khi doanh nghiệp tham gia đầu tư, chính quyền đã xác định rất rõ những yếu tố không được phép thay đổi. Đó là hành lang bảo vệ sông, tỷ lệ không gian xanh, mạng lưới công viên và đường đi bộ, chiều cao công trình, mật độ xây dựng, khoảng lùi so với mép nước, hướng tiếp cận của người dân cũng như các yêu cầu về thích ứng với biến đổi khí hậu và chống ngập.

Tại Hamburg (Đức), mọi dự án trong HafenCity đều phải tuân thủ quy hoạch thống nhất của thành phố. Doanh nghiệp có thể đề xuất thiết kế kiến trúc, vật liệu hay phương án khai thác thương mại, nhưng không được tự ý thay đổi chức năng sử dụng đất hoặc mở rộng diện tích xây dựng ngoài giới hạn cho phép. Hệ thống quảng trường, đường đi bộ và không gian ven sông phải được duy trì kết nối liên tục, bảo đảm người dân có thể tiếp cận mặt nước ở hầu hết các khu vực.

Tại London Docklands, sau khi hoàn thành hạ tầng khung, từng khu đất được phát triển theo quy hoạch tổng thể đã được phê duyệt. Các dự án không được phép phát triển riêng lẻ theo lợi ích của từng chủ đầu tư mà phải bảo đảm sự kết nối với mạng lưới giao thông, không gian công cộng và cảnh quan chung của toàn khu vực. Chính cách quản lý thống nhất này giúp Docklands tránh được tình trạng phát triển manh mún, đồng thời tạo nên một diện mạo đô thị hài hòa dù có nhiều doanh nghiệp cùng tham gia đầu tư.

Một nguyên tắc khác cũng được nhiều thành phố áp dụng là tách bạch quyền sở hữu đất với quyền phát triển dự án. Ở không ít nơi, chính quyền vẫn nắm giữ quyền quản lý quỹ đất hoặc chỉ giao quyền khai thác có thời hạn. Điều đó giúp Nhà nước có thể điều chỉnh quy hoạch khi điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi, đồng thời tránh tình trạng các khu vực ven sông bị tư nhân hóa hoàn toàn.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy điều quan trọng để phát triển mô hình PPP thành công là phải xây dựng một cơ chế quản trị đủ minh bạch và nhất quán. Quy hoạch phải được lập trước khi kêu gọi đầu tư; các tiêu chuẩn về hành lang sông, mật độ xây dựng, chiều cao công trình và tỷ lệ không gian công cộng cần được xác định rõ và áp dụng bình đẳng với mọi nhà đầu tư. Doanh nghiệp cần được tạo điều kiện để khai thác hiệu quả các dự án thương mại, nhưng không thể đánh đổi quyền tiếp cận bờ sông của cộng đồng hay các yêu cầu về bảo vệ môi trường.

Bài học từ London, Hamburg hay Brisbane cũng chỉ ra rằng PPP chỉ là một công cụ. Thành công của các đô thị ven sông không đến từ việc có bao nhiêu doanh nghiệp tham gia hay huy động được bao nhiêu vốn đầu tư, mà nằm ở cách Nhà nước thiết lập "luật chơi" ngay từ đầu và kiên trì thực thi các nguyên tắc đó trong suốt quá trình phát triển.

Khi Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, doanh nghiệp phát huy năng lực đầu tư và người dân được bảo đảm quyền tiếp cận những không gian ven sông, chất lượng, hợp tác công - tư mới thực sự tạo ra giá trị lâu dài. Đó cũng là điểm cân bằng mà nhiều quốc gia đã mất hàng chục năm để xây dựng và là kinh nghiệm đáng tham khảo trong hành trình phát triển các đô thị ven sông của nhiều thành phố đang phát triển.

Nội dung: Quỳnh Dương | Thiết kế: Đức Hà