Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật chồng chéo: Khốn khổ với “9 không”

Luật sư Nguyễn Hoài Nam - Đoàn Luật sư Hà Nội ví hệ thống pháp luật nước ta hiện nay giống như một khu rừng mà trong đó trung bình mỗi năm lại "mọc" thêm 4.000 "cây" văn bản quy phạm pháp luật mới. Với khối lượng đồ sộ như vậy, lại liên tục thay đổi do đang trong quá trình hoàn thiện, đã gây rất nhiều khó khăn cho không chỉ người dân mà cả các "thầy cãi" trong việc tìm kiếm và xác định hiệu lực của các quy định, văn bản.

Việc chồng chéo văn bản gây khó khăn không ít cho các cơ quan thực thi pháp luật..Ảnh: Khánh Nguyên

Có những văn bản mà theo luật sư Nguyễn Hoài Nam, ngay cả chuyên gia pháp luật cũng không hề biết bộ dạng. Đó phần nhiều là những công văn mang tính hướng dẫn của một bộ, ngành nào đó. Tìm nội dung đã khó, làm thế nào để phân biệt giá trị pháp lý của từng điều khoản lại là chuyện có thể gây nên một "cơn ác mộng" thực sự cho người sử dụng. Vì không ít chương thiếu hướng dẫn chi tiết, sau khi báo chí phản ánh, Ban soạn thảo mới cập nhật, bổ sung rải rác trong dăm bảy thông tư kèm theo. Trước tình hình đó, nhu cầu về một văn bản hợp nhất có giá trị chính thức là hết sức cấp thiết, không chỉ đối với người dân mà cả đối với chính cơ quan nhà nước trong việc quản lý hệ thống pháp luật. Có thể hiểu sản phẩm này như cái ngăn kéo, từ luật của Quốc hội đến thông tư cấp bộ về bất cứ lĩnh vực nào đó được xếp vào từng ô, làm cho hệ thống pháp luật minh bạch hơn.

Tuy nhiên, việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật lợi thì có lợi, nhưng mới chỉ dừng lại ở hình thức hợp nhất các nội dung đã sửa đổi, bổ sung thành một văn bản pháp luật có tính chính xác hoàn toàn, tức là cắt dán, sao chép, tổng hợp lại để tiện mục đích tra cứu. Trong khi đó, điều người dân và các chuyên gia pháp luật mong mỏi hơn cả là sau quá trình thực hiện hợp nhất, phải có cơ chế loại bỏ các quy định chồng chéo, mâu thuẫn, từ đó hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Khốn khổ với "rừng" luật

Theo điều tra của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế TƯ, thực trạng kém chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có thể gói gọn trong "chín không": Không đầy đủ, không rõ ràng, không cụ thể, không tương thích, không minh bạch, không tiên liệu trước, không hợp lý, không hiệu quả và không hiệu lực. Các mâu thuẫn giữa những văn bản được thể hiện cụ thể ở sự quy định khác nhau về xử lý hành vi liên kết lũng đoạn giá thị trường, giải phóng mặt bằng giữa Luật Cạnh tranh 2004, Pháp lệnh Giá 2002 và Luật Đầu tư. Đó là chưa kể 64 tỉnh, thành phố trên cả nước với mỗi nơi thực hiện một kiểu. Hay mới đây, theo kết quả rà soát quy định của Luật Đất đai và pháp luật về khiếu nại, khởi kiện cho thấy có nhiều mâu thuẫn khó thực hiện về trách nhiệm xử lý của chính quyền địa phương; thẩm quyền giải quyết khiếu nại, quyền khởi kiện vụ án hành chính…

Đi liền với những quy định chồng chéo, mâu thuẫn là sự thường xuyên thay đổi, tính ổn định không cao của hệ thống văn bản dưới luật đã làm giảm hiệu lực của văn bản luật, dẫn tới khó khăn trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định chính trị xã hội, nhất là quan hệ kinh tế. Đồng thời, rất nhiều văn bản pháp luật có tính quy phạm thấp, thiếu những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải thực hiện. Còn tồn tại những luật "khung", luật "ống" trong khi đó nhiều lĩnh vực như đất đai, thủy sản, lao động… đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể và chi tiết.

Nay Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật quy định văn bản hợp nhất có giá trị sử dụng chính thức trong việc áp dụng và thi hành pháp luật như văn bản, nhưng trong trường hợp có sai sót, mâu thuẫn, luật "đá" nghị định thì người dân áp dụng loại nào? Văn bản hợp nhất hay văn bản gốc và cơ quan nào sẽ phải chịu trách nhiệm? Đó là băn khoăn của nhiều chuyên gia pháp luật. Thực trạng trên cho thấy, việc triển khai và áp dụng Pháp lệnh Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam như thế nào cho phù hợp còn là vấn đề cần hướng dẫn cụ thể, chi tiết.

Trong điều kiện Quốc hội nước ta làm việc không thường xuyên, mỗi năm họp 2 kỳ với thời gian mỗi kỳ họp không thể kéo quá dài, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách, cần xác định một cơ chế hợp lý để Quốc hội giám sát chất lượng của các Bộ pháp điển và phê chuẩn các Bộ pháp điển ở cấp độ văn bản luật. Nên chăng, có thể nghiên cứu việc giao cho một cơ quan của Quốc hội phê chuẩn Bộ pháp điển hoặc Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ rà soát việc tiến hành hợp nhất văn bản từng ngành. Cơ quan này đồng thời có trách nhiệm phối hợp với các bộ chủ quản rà soát, kiểm tra, thống kê những vấn đề chưa thống nhất, chưa đồng bộ trong các quy phạm pháp luật ban hành và nghiên cứu đề xuất loại bỏ, bổ sung. Và sau đó các văn bản này sẽ được Quốc hội lần lượt điều chỉnh, hợp thức hóa để bảo đảm chất lượng, tính chính xác.