Bài 3: TOD và bài toán kết nối đô thị

Metro có thể rút ngắn hành trình, song chưa đủ để tạo nên một đô thị kết nối. Thực tiễn tại Bangkok, những hệ lụy từ quy định về chỗ đỗ xe ở một số đô thị Mỹ và áp lực giá nhà quanh các nhà ga cho thấy mô hình phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng (TOD) khó phát huy hiệu quả nếu thiếu sự đồng bộ giữa hạ tầng đường sắt, quy hoạch sử dụng đất và chính sách nhà ở. Với Hà Nội, bài học cốt lõi là bảo đảm người dân thuận tiện tiếp cận nhà ga, đồng thời có cơ hội sinh sống và thụ hưởng lợi ích từ hạ tầng giao thông mới.

BTS Skytrain bắt đầu vận hành tại Bangkok ngày 5-12-1999; tuyến MRT đầu tiên khai trương tháng 7-2004. Hai hệ thống mở ra lựa chọn đi lại cho thủ đô Thái Lan. Dẫu vậy, đường sắt hiện đại vẫn phải hoạt động trong một cấu trúc đô thị với nhiều hành trình tiếp tục phụ thuộc vào đường bộ. Khoảng cách giữa đoàn tàu và đời sống thường ngày nằm ở cách tổ chức không gian quanh ga.

Báo cáo năm 2023 của Diễn đàn Giao thông quốc tế thuộc OECD, khảo sát Bangkok nhận định giao thông Bangkok còn thiếu hiệu quả do các phương thức vận tải phân mảnh, cạnh tranh với nhau. Báo cáo cũng lưu ý quy hoạch đô thị đã dành nhiều không gian cho các bãi đỗ xe lớn, phục vụ lối sống phụ thuộc vào ô tô, thay vì ưu tiên tích hợp sử dụng đất với mạng lưới giao thông công cộng.

Sự “lệch pha” không đồng nghĩa quanh mọi nhà ga đều thiếu công trình. Bangkok có các khu thương mại, nhà ở cao tầng gắn với đường sắt. Vấn đề là sự hiện diện của bất động sản gần ga chưa bảo đảm cư dân có hành trình thuận tiện. Một khu nhà nhìn thấy đường tàu vẫn có thể nằm ngoài khả năng tiếp cận thực tế nếu lối ra, đường sang ga và điểm đổi xe không được tổ chức đồng bộ.

Đối với hành khách, lợi thế của Metro phải được tính trên toàn chuyến đi. Một chặng tàu nhanh có thể mất sức hấp dẫn nếu phải vòng đường tìm lối sang, chờ xe trung chuyển hoặc trả thêm tiền để đến ga. Thiết kế ưu tiên ô tô còn khiến người đi bộ phải thích ứng với luồng xe, trong khi việc tiếp cận đường sắt đáng ra phải thuận tiện, đơn giản trong sinh hoạt hằng ngày.

Nghiên cứu công bố năm 2020 trên tạp chí chuyên ngành đường sắt đô thị Urban Rail Transit của Khin Thiri Kyaw Nyunt và Natachai Wongchavalidkul phân tích các chỉ số phát triển đô thị định hướng giao thông công cộng tại 64 nhà ga Metro ở Bangkok trong phạm vi bán kính 800m. Nhóm tác giả ghi nhận mối tương quan giữa nhu cầu đi tàu với các chỉ số về mật độ, tính đa dạng sử dụng đất và khả năng tiếp cận. Kết quả nhấn mạnh vai trò của tổ chức không gian và kết nối giao thông, thay vì chỉ nhìn vào mật độ xây dựng.

Theo nghiên cứu, tất cả các ga trong mẫu đều có ít nhất bốn điểm dừng xe buýt trong phạm vi khảo sát. Điều đó cho thấy không thể chỉ dựa vào số lượng điểm dừng để kết luận Bangkok thiếu xe buýt hay không. Khoảng trống nằm ở khả năng phối hợp dịch vụ để xe buýt hỗ trợ đường sắt. Nhóm nghiên cứu đề nghị cải thiện kết nối giữa hai phương thức. Tuy nhiên, mối tương quan thống kê chưa đủ để khẳng định kết nối xe buýt là yếu tố quyết định lượng hành khách đi đường sắt.

Kinh nghiệm từ Bangkok đặt ra yêu cầu xác định rõ ai chịu trách nhiệm nối khu dân cư với nhà ga. Quy hoạch tuyến, bố trí điểm dừng xe buýt và tổ chức lối đi cần được xem xét trong cùng một chương trình. Hiệu quả không chỉ nằm ở số kilômét đường sắt hoàn thành mà còn ở việc người dân có thể sử dụng tuyến mới cho hành trình thường xuyên hay không.

Tại một số đô thị Mỹ, đường sắt gặp trở ngại khác. Nhà ở, việc làm và các khu thương mại phân tán trên diện rộng khiến nhiều người phải lái xe ngay cả để bắt đầu một chuyến đi bằng tàu. Mô hình gửi xe rồi đi tàu giúp tiếp cận hệ thống từ ngoại ô, đồng thời đặt nhà ga vào thế phụ thuộc vào quỹ đất đỗ xe.

Trường hợp đáng chú ý là BART - mạng lưới đường sắt vùng Vịnh San Francisco đang chuyển đổi đất quanh ga sang nhà ở và dịch vụ. Quá trình này cho thấy sự giằng co giữa chức năng chứa xe và mục tiêu tạo cộng đồng có thể đi bộ tới tàu.

Tại ga Fremont, ngày 22-1-2026, Hội đồng quản trị BART phê duyệt mục tiêu cho giai đoạn phát triển đầu tiên trên khu đất khoảng 3,2ha, ở phía đông bắc ga. Định hướng chủ yếu là nhà ở, kết hợp cửa hàng, dịch vụ tầng trệt và khả năng bố trí không gian công cộng. BART cho biết khoảng 700 chỗ đỗ xe trở lên vẫn sẽ được duy trì tại các bãi còn lại sau khi giai đoạn này bắt đầu.

Đây là phương án phát triển, chưa phải khu dân cư đã hoàn thành. Ý nghĩa nằm ở lựa chọn sử dụng một diện tích cạnh ga để phục vụ đời sống đô thị. Cùng một quỹ đất, bãi xe chủ yếu phục vụ hành khách đến gửi ô tô; nhà ở và dịch vụ có thể tạo thêm điểm xuất phát, điểm đến cho chuyến đi.

Bãi đỗ xe vẫn có vai trò tại những khu vực dân cư thưa, trong khi xe buýt chưa đáp ứng tốt. Rủi ro xuất hiện nếu chức năng ấy chiếm phần lớn không gian thuận lợi nhất sát ga. Người đi bộ phải vượt qua khoảng trống chứa xe, còn cơ hội bố trí cửa hàng, nhà ở và hoạt động cộng đồng bị thu hẹp. Ga có đường sắt cạnh bên mà chưa hình thành được một khu phố phục vụ hành khách.

Để khắc phục tình trạng đó, cần điều chỉnh quy hoạch. Luật AB 2923 được California thông qua năm 2018 thiết lập cơ chế áp dụng tiêu chuẩn TOD đối với một số khu đất BART sở hữu. Các địa phương liên quan phải điều chỉnh quy hoạch không phù hợp theo yêu cầu của luật. Kinh nghiệm này cho thấy cơ quan vận tải khó phát triển khu vực quanh ga nếu quyền sử dụng đất vẫn bị ràng buộc bởi những quy định trái với mục tiêu TOD.

BART đặt mục tiêu phát triển 20.000 căn nhà trên đất của mình đến năm 2040, với 35% danh mục nhà ở dành cho các nhóm đủ điều kiện tiếp cận nhà ở giá phải chăng. Đây là mục tiêu chương trình, không phải kết quả đã đạt. Chính sách chuyển đổi đất nhà ga cho thấy “bẫy” bãi đỗ xe có thể được sửa, dù đòi hỏi phối hợp giữa vận tải, nhà ở và chính quyền địa phương.

Cũng cần phân biệt hạn chế quy hoạch với nhu cầu trợ cấp. Giao thông công cộng tạo lợi ích vượt ngoài tiền vé; việc nhận hỗ trợ ngân sách không tự chứng minh dự án thất bại. Điều cần đánh giá là nguồn lực ấy có mở rộng khả năng tiếp cận và giảm phụ thuộc vào xe cá nhân hay tiếp tục duy trì một cấu trúc bất tiện cho hành khách.

Ngay cả một khu vực kết nối tốt vẫn có thể phát sinh chênh lệch trong tiếp cận nhà ở và thụ hưởng lợi ích từ hạ tầng. Khả năng tiếp cận được cải thiện làm địa điểm hấp dẫn hơn, tạo áp lực lên giá nhà và tiền thuê. Nếu người thu nhập thấp phải chuyển ra xa, họ có thể mất phần lợi ích mà tuyến tàu mang tới. Đô thị khi ấy cải thiện hạ tầng tại một nơi, đồng thời tăng khó khăn đi lại cho những cư dân từng sống ở đó.

Quá trình này thường được thảo luận dưới khái niệm “gentrification”, có thể hiểu là sự thay đổi khu dân cư theo hướng thu hút nhóm khá giả hơn. Cần phân biệt thay đổi thành phần cư dân với việc người cũ bị buộc rời đi. Giá tài sản tăng có thể mang lợi ích cho chủ nhà, trong khi người thuê gặp áp lực; tác động không giống nhau giữa những nhóm cùng sống cạnh ga.

Năm 2019, Miguel Padeiro, Ana Louro và Nuno Marques da Costa công bố trên tạp chí “Đánh giá Giao thông vận tải” bản tổng quan 35 nghiên cứu định lượng xuất bản giai đoạn 2000-2018. Nhóm tác giả tìm thấy một số bằng chứng về thay đổi khu dân cư gắn với đầu tư giao thông, đồng thời cảnh báo hạn chế phương pháp. Các diễn biến địa phương, môi trường xây dựng và chính sách đi kèm có vai trò quan trọng.

Vì thế, không thể mặc định cứ mở Metro là người nghèo bị đẩy đi, hay cư dân khá giả gần ga đều tiếp tục dùng ô tô. Rủi ro phải được kiểm tra bằng dữ liệu về tiền thuê, dịch chuyển dân cư và hành vi đi lại.

Tại Bogotá, Colombia, một nghiên cứu năm 2017 trên tạp chí “Thành phố, Lãnh thổ và Kiến trúc” phân tích khả năng tiếp cận đô thị qua hệ thống xe buýt nhanh TransMilenio. Công trình ghi nhận cải thiện đi lại, đồng thời chỉ ra giá vé và phân bố cơ hội đô thị vẫn hạn chế lợi ích với nhóm cư dân khó khăn. Đây là trường hợp BRT, không phải Metro, cho thấy ở gần giao thông công cộng chưa đồng nghĩa có thể sử dụng thuận lợi.

Bảo đảm công bằng vì vậy cần bắt đầu trong quy hoạch nhà ở. BART có chính sách cho phép dự án đạt ít nhất 35% nhà ở giá phải chăng được xét giảm giá đất so với giá thị trường, theo điều kiện. Cách tiếp cận này đưa khả năng chi trả vào cơ chế phát triển đất, thay vì chỉ chờ lợi ích thương mại quanh ga tự phân bổ cho cộng đồng.

Một khu TOD có thể được xây dựng với mật độ cao hơn mà vẫn làm hành trình của người thu nhập thấp khó khăn hơn. Những bất cập sẽ nảy sinh khi phát triển đường sắt, quy hoạch đất đai và chính sách nhà ở thiếu đồng bộ. Thước đo thành công của TOD không chỉ là những tuyến đường sắt hiện đại hay những khu đô thị mới, mà còn là khả năng để mọi người dân tiếp cận và thụ hưởng lợi ích từ hạ tầng ấy.

Nội dung: Đỗ Phú - Đồ họa: Đức Hà