Đường sắt đô thị và nguồn vốn ODA: Từ phụ thuộc thể chế đến tự chủ kiến tạo

“Khoá cứng công nghệ”

Nhìn lại lịch sử phát triển ĐSĐT tại Việt Nam, ODA từng đóng vai trò như một tác nhân chuyển giao công nghệ, thúc đẩy thị trường lao động, sản xuất vật liệu trong nước và bù đắp thâm hụt tài khóa sơ khởi. Tuy nhiên, sự phụ thuộc kéo dài vào ODA đã vô tình thiết lập một trạng thái “khóa cứng công nghệ”.
Hai dự án ĐSĐT trọng điểm của Hà Nội: Tuyến số 1 (Yên Viên - Ngọc Hồi) và Tuyến số 2 (Nam Thăng Long - Trần Hưng Đạo) là những ví dụ điển hình cho sự kém hiệu quả này. Tuyến số 1, sau hơn hai thập kỷ quy hoạch với sự tài trợ từ JICA, đã rơi vào vòng xoáy điều chỉnh hướng tuyến liên tục (đoạn tuyến Bắc Ga Hà Nội đi ga Nam Long Biên). Trong khi đó, Tuyến số 2 chịu chung số phận đình trệ kéo dài 16 năm do các cuộc tranh luận về mặt vị trí địa lý của ga ngầm C9 tại khu vực hồ Hoàn Kiếm, dẫn đến hệ quả trượt giá cấu trúc làm tổng mức đầu tư tăng gấp đôi.

Thực tế là các khoản vay ODA song phương thường đi kèm điều khoản ràng buộc chặt chẽ, buộc bên vay phải sử dụng các nhà cung cấp dịch vụ và thiết bị từ nước tài trợ. Cơ chế này loại bỏ tính cạnh tranh hoàn hảo của thị trường, dẫn đến hiện tượng độc quyền nhóm và đẩy chi phí biên của dự án vượt xa giá trị thực tế.

Khi đưa vào vận hành thực tế, sự xung đột pháp lý giữa thông lệ quốc tế (mẫu hợp đồng FIDIC) và hệ thống luật pháp Việt Nam (Luật Ngân sách và các quy định về đầu tư công) tạo ra những điểm nghẽn thanh toán không thể tự điều hòa.

Sự bế tắc mang tính cấu trúc đó dần chuyển hóa thành một cuộc khủng hoảng niềm tin và làm xói mòn uy tín quốc gia trên thị trường vốn quốc tế.

Trước những hiện tượng đó, một bộ phận dư luận dễ rơi vào cực đoan khi phủ nhận hoàn toàn vai trò của ODA, coi dòng vốn này như một cái bẫy nợ hay một công cụ áp đặt công nghệ. Đây là một nhận đánh giá chưa toàn diện. Bản chất ODA không xấu. Ở quy mô toàn cầu, ODA vẫn là nguồn vốn ưu đãi có kỳ hạn dài, lãi suất thấp và đi kèm với các cam kết hỗ trợ kỹ thuật chất lượng cao mà khó có dòng vốn thương mại nào thay thế được.
Vấn đề không nằm ở bản thân dòng vốn ODA, mà nằm ở vị thế thương thảo và năng lực hấp thụ của bên đi vay. Khi quốc gia đi vay chấp nhận ODA ở thế thụ động, thiếu một tầm nhìn chiến lược về công nghệ và quy hoạch dài hạn, ODA sẽ lập tức bộc lộ các mặt hạn chế. Ngược lại, nếu được đặt trong một kịch bản ứng xử chủ động, ODA hoàn toàn có thể trở thành đòn bẩy thúc đẩy tăng trưởng vượt bậc.
Chính vì vậy, Hà Nội không cần và không nên quay lưng với ODA trong chiến lược phát triển 1.000 km ĐSĐT. Điều phải làm chuyển đổi sang tư duy đàm phán và sử dụng ODA thế hệ mới một cách thông minh, để chúng trở thành những khoản vay được giải phóng khỏi các điều kiện ràng buộc ngặt nghèo về xuất xứ công nghệ. Cho phép thành phố tiếp nhận thực hiện cơ chế đấu thầu quốc tế rộng rãi để tối ưu hóa chi phí và đa dạng hóa đối tác.
Sử dụng thông minh

Trong quá trình đàm phán các hiệp định vay mới, Việt Nam và Hà Nội cần chủ động xác lập vị thế là người định hình luật chơi, kiên quyết từ chối các điều khoản áp đặt nhà thầu độc quyền hoặc các rào cản kỹ thuật khép kín, đồng thời yêu cầu các điều khoản chuyển giao công nghệ bắt buộc để từng bước nâng cao năng lực tự chủ của các doanh nghiệp cơ khí và xây dựng nội địa.

Để thực thi chiến lược sử dụng ODA thông minh thế hệ mới này, trước hết, Hà Nội cần ưu tiên khai thác các công cụ nợ đa phương không ràng buộc từ các định chế lớn như: Ngân hàng Thế giới (WB); Ngân hàng Phát triển Châu Á (AIB... Việc đa dạng hóa nguồn ODA là tiền đề bắt buộc để thiết lập một kiến trúc công nghệ mở. Chỉ khi giải phóng bản thân khỏi các điều kiện ràng buộc công nghệ độc quyền, chúng ta mới có thể xây dựng và hiện thực hóa một bộ tiêu chuẩn kỹ thuật thống nhất cho toàn bộ mạng lưới ĐSĐT của thành phố.

Thứ hai, việc tái cấu trúc thể chế đầu tư công phải được thực hiện một cách triệt để thông qua các công cụ của Luật Thủ đô cũng như những Nghị quyết đặc thù. Giải pháp mang tính đột phá ở đây là thực hiện cơ chế tách biệt hoàn toàn công tác giải phóng mặt bằng, bồi thường và tái định cư, ra khỏi cấu phần xây lắp của dự án ĐSĐT để vận hành như các dự án đầu tư công độc lập sử dụng ngân sách địa phương.

Bằng cách sử dụng nguồn ngân sách trong nước để chuẩn bị sẵn sàng quỹ đất sạch trước khi kích hoạt các hợp đồng xây dựng hoặc các hiệp định vay vốn ODA, có thể loại bỏ tận gốc rủi ro phát sinh chi phí dừng chờ của các nhà thầu.

Thứ ba, mô hình phát triển đô thị TOD cần phải được thiết kế với khả năng tự cân đối thông qua các giải pháp tài chính hỗn hợp. Vốn ODA thế hệ mới sẽ đóng vai trò là nguồn vốn mồi để hấp thụ các rủi ro ban đầu và xây dựng phần lõi kỹ thuật phức tạp nhất của dự án. Trong khi đó, quyền phát triển không gian đô thị và khai thác thương mại xung quanh các nhà ga sẽ được thương mại hóa thông qua cơ chế đấu giá công khai, minh bạch cho khu vực tư nhân.

Cuối cùng, tư duy tự chủ và nội lực hóa không đồng nghĩa với xu hướng biệt lập công nghệ hay bài ngoại. Sự tham gia của các tập đoàn kinh tế tư nhân trong nước là một động lực quan trọng để đẩy nhanh tiến trình nội địa hóa chuỗi cung ứng hạ tầng. Mục tiêu 1.000 km ĐSĐT của Hà Nội là một phép thử lịch sử, bằng cách dũng cảm nhìn thẳng vào những hạn chế của mô hình cũ, giải quyết triệt để các rào cản thể chế, đồng thời chủ động đàm phán và áp dụng các mô hình ODA thông minh thế hệ mới, chúng ta không chỉ xây dựng được một hệ thống giao thông hiệu quả mà còn kiến tạo được một nền tảng quản trị hạ tầng tự chủ và bền vững cho các thế hệ tương lai.