Bài cuối: Từ Seoul đến Hamburg: "Phép màu" công cụ chính sách phát triển đô thị ven sông
Những mô hình phát triển ven sông tiêu biểu cho thấy điểm chung của các đô thị thành công không nằm ở những công trình biểu tượng, hay những bản quy hoạch nhiều tham vọng. Điều tạo nên khác biệt chính là một hệ thống cơ chế đủ mạnh.
Những mô hình phát triển ven sông tiêu biểu cho thấy điểm chung của các đô thị thành công không nằm ở những công trình biểu tượng, hay những bản quy hoạch nhiều tham vọng. Điều tạo nên sự khác biệt chính là một hệ thống cơ chế đủ mạnh, hay nói cách khác là khả năng hình thành một bộ công cụ chính sách để huy động nguồn lực, điều phối phát triển và phân bổ hài hòa lợi ích giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân.
Đó cũng là lý do nhiều tổ chức quốc tế hiện không còn xem phát triển đô thị ven sông đơn thuần là câu chuyện quy hoạch, mà là bài toán về thể chế. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), khi quá trình đô thị hóa ngày càng nhanh, các thành phố phải đối mặt với nhu cầu rất lớn về hạ tầng giao thông, không gian xanh, nhà ở và các dịch vụ công, trong khi nguồn lực ngân sách ngày càng hạn chế. Muốn phát triển bền vững, chính quyền đô thị phải xây dựng được "bộ công cụ" để huy động nguồn lực xã hội, thu hồi giá trị gia tăng từ đất đai và tái đầu tư phát triển đô thị.
Trong các công cụ được nhiều đô thị ven sông trên thế giới áp dụng, chính sách đất đai luôn được xem là nền tảng. Đất không chỉ là không gian để phát triển đô thị, mà còn là nguồn lực tài chính quan trọng nhất của mỗi thành phố. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), giá trị đất thường tăng mạnh sau khi nhà nước đầu tư cầu, đường, công viên, hay tuyến đường sắt đô thị. Nếu không có cơ chế chia sẻ phần giá trị gia tăng này, lợi ích chủ yếu sẽ thuộc về chủ sở hữu đất, trong khi ngân sách phải gánh phần lớn chi phí đầu tư.
Chính vì vậy, nhiều quốc gia áp dụng Land Value Capture (LVC) - cơ chế thu hồi hoặc khai thác một phần giá trị tăng thêm của đất do đầu tư công hoặc thay đổi quy hoạch tạo ra. Theo OECD, đây không phải là một loại thuế mới, mà là nhóm công cụ giúp nhà nước tái thu hồi một phần giá trị do đầu tư công mang lại để tiếp tục đầu tư cho hạ tầng, dịch vụ đô thị và không gian công cộng. Báo cáo Global Compendium of Land Value Capture Policies của tổ chức này cho biết LVC là công cụ đang được áp dụng dưới nhiều hình thức tại hàng chục quốc gia nhằm tạo nguồn vốn bền vững cho phát triển hạ tầng.
Thực tế, khi một cây cầu, tuyến metro, hay công viên ven sông được xây dựng, giá đất khu vực lân cận thường tăng đáng kể. Thay vì để toàn bộ khoản chênh lệch này thuộc về thị trường, nhiều thành phố sử dụng đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án hoặc các khoản đóng góp phát triển để tái đầu tư.
Singapore là một trong những mô hình tiêu biểu. Chính phủ quy hoạch đồng bộ, đầu tư hạ tầng trước rồi đấu giá hoặc giao đất phát triển theo quy hoạch, qua đó, phần giá trị gia tăng của đất được quay trở lại phục vụ giao thông, nhà ở và không gian công cộng. Tại London, một phần nguồn vốn cho tuyến đường sắt Elizabeth Line (Crossrail) cũng được huy động từ các cơ chế khai thác giá trị đất quanh tuyến, theo Cơ quan Giao thông London (Transport for London).
Một công cụ khác là Land Readjustment (tái điều chỉnh đất đai) - mà Nhật Bản rất ưa chuộng. Thay vì thu hồi toàn bộ đất rồi bồi thường bằng tiền, các chủ đất cùng góp đất vào dự án, nhà nước đầu tư hạ tầng rồi phân chia lại các lô đất theo quy hoạch mới. Người dân có thể nhận diện tích nhỏ hơn nhưng giá trị tài sản tăng lên nhờ hạ tầng đồng bộ, trong khi một phần quỹ đất được sử dụng cho công trình công cộng hoặc đấu giá để bù đắp chi phí. Theo Bộ Đất đai, Hạ tầng, Giao thông và Du lịch Nhật Bản (MLIT), mô hình này đã được triển khai rộng rãi trong quá trình mở rộng Thủ đô Tokyo, thành phố Osaka và nhiều đô thị lớn.
Bài học cuối cùng là chính sách tái định cư. Theo Chương trình Định cư con người của Liên hợp quốc (UN-Habitat), tái định cư bền vững phải gắn với sinh kế, hạ tầng và cơ hội việc làm, chứ không chỉ bố trí chỗ ở mới. Đây cũng là cách Seoul áp dụng trong quá trình cải tạo Cheonggyecheon. Với Hà Nội, trong bối cảnh triển khai các cây cầu mới, đường sắt đô thị và quy hoạch hai bờ sông Hồng, những kinh nghiệm này cho thấy phát triển đô thị ven sông phải hướng tới mục tiêu để Nhà nước, doanh nghiệp và người dân cùng hưởng lợi.
Nếu đất đai là nguồn lực thì tài chính chính là đòn bẩy biến nguồn lực đó thành hạ tầng. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy hầu như không có dự án đô thị ven sông quy mô lớn nào chỉ dựa vào ngân sách. Thay vào đó, là sự kết hợp giữa nguồn lực công và tư thông qua nhiều công cụ tài chính.
Phổ biến nhất là hợp tác công - tư (Public - Private Partnership, PPP). Theo WB, PPP không đơn thuần là huy động vốn từ doanh nghiệp, mà là cơ chế phân chia hợp lý vai trò giữa khu vực công và khu vực tư. Trong đó, nhà nước có thể tập trung vào quy hoạch, giải phóng mặt bằng và hạ tầng khung; doanh nghiệp đầu tư nhà ở, văn phòng, thương mại và dịch vụ. Mô hình này vừa giảm áp lực ngân sách, vừa tận dụng nguồn vốn và kinh nghiệm quản lý của khu vực tư nhân.
Dự án HafenCity của Hamburg (Đức) là ví dụ tiêu biểu. Theo đơn vị quản lý dự án là HafenCity Hamburg GmbH, chính quyền thành phố này đầu tư vào hạ tầng, cầu, quảng trường và hệ thống chống ngập. Sau khi hạ tầng được hoàn thiện, các khu đất được bán hoặc cho thuê để doanh nghiệp phát triển nhà ở, văn phòng, trường học, khách sạn và các công trình văn hóa theo quy hoạch thống nhất. Nguồn thu từ đất tiếp tục được tái đầu tư vào hạ tầng, tạo nên một vòng tuần hoàn tài chính bền vững.
Singapore cũng áp dụng cách làm tương tự tại Marina Bay khi đầu tư hạ tầng trước rồi đấu giá đất để thu hút doanh nghiệp. Theo Cơ quan Tái phát triển Đô thị Singapore (URA), cách tiếp cận này giúp nhà nước vừa kiểm soát quy hoạch, vừa bảo đảm phần giá trị gia tăng của đất được tái đầu tư cho phát triển.
Bên cạnh PPP, nhiều quốc gia thành lập Quỹ phát triển đô thị (Urban Development Fund) để tạo nguồn vốn "xoay vòng" cho giải phóng mặt bằng và đầu tư hạ tầng ban đầu. Khi dự án hoàn thành, nguồn thu từ đất lại bổ sung cho quỹ để tiếp tục đầu tư. Hàn Quốc cũng phát huy vai trò của Korea Land and Housing Corporation (LH) trong việc tạo lập quỹ đất và phát triển đô thị theo quy hoạch tổng thể.
Một công cụ đáng chú ý khác là trái phiếu đô thị (Municipal Bond). Theo OECD, nhiều chính quyền địa phương tại Nhật Bản, Hoa Kỳ và Hàn Quốc đã sử dụng trái phiếu để đầu tư vào giao thông, công viên, thoát nước và các công trình hạ tầng dài hạn, giảm phụ thuộc vào ngân sách trung ương.
Đối với Hà Nội, phát triển không gian ven sông Hồng sẽ cần nguồn lực rất lớn. Vì vậy, cùng với PPP, việc khai thác hiệu quả quỹ đất, các quỹ phát triển và các công cụ tài chính hiện đại sẽ giúp thành phố có thêm nguồn vốn dài hạn cho hạ tầng.
Nếu quy hoạch tạo ra tầm nhìn, đất đai tạo ra nguồn lực và tài chính tạo ra dòng vốn, thì quản trị chính là yếu tố quyết định tốc độ triển khai. Các dự án ven sông luôn liên quan đến nhiều lĩnh vực như quy hoạch, giao thông, thủy lợi, môi trường, văn hóa và đầu tư. Nếu thiếu một đầu mối điều phối, rất dễ xảy ra tình trạng chồng chéo và kéo dài thủ tục.
Đó là lý do nhiều thành phố thành lập cơ quan phát triển chuyên trách để điều phối toàn bộ quá trình phát triển ven sông. Tại Hamburg, HafenCity Hamburg GmbH chịu trách nhiệm từ quy hoạch, đầu tư hạ tầng, đấu giá đất đến lựa chọn nhà đầu tư và quản lý vận hành. Tương tự, Singapore cũng giao Cơ quan Tái phát triển Đô thị (URA) điều phối toàn bộ quá trình phát triển đô thị, bảo đảm sự thống nhất giữa quy hoạch, giao thông và sử dụng đất. Việc tập trung toàn bộ chức năng vào một đầu mối giúp các quyết định được thực hiện nhanh hơn, đồng thời, bảo đảm mọi dự án đều tuân thủ cùng một chiến lược phát triển, mở đường cho việc duy trì chất lượng quy hoạch trong nhiều thập niên sau đó.
Một kinh nghiệm quan trọng khác là cơ chế một cửa (One-stop Approval) trong phê duyệt đầu tư. Theo WB, nhiều dự án chậm tiến độ không phải vì thiếu vốn, mà do doanh nghiệp phải thực hiện quá nhiều thủ tục tại nhiều cơ quan. Việc tập trung đầu mối tiếp nhận và xử lý hồ sơ giúp rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án và nâng cao tính minh bạch.
Tại Singapore, phần lớn thủ tục quy hoạch và phát triển dự án được số hóa và tích hợp trên các nền tảng điện tử, cho phép nhà đầu tư theo dõi tiến độ xử lý hồ sơ theo thời gian thực. Hamburg cũng áp dụng quy trình phối hợp liên ngành ngay từ giai đoạn chuẩn bị dự án, hạn chế việc doanh nghiệp phải xin ý kiến riêng lẻ từ nhiều cơ quan.
Song song với đó là quy hoạch số (Digital Planning). Theo UN-Habitat, việc ứng dụng GIS, BIM và Digital Twin cho phép mô phỏng giao thông, ngập lụt, môi trường và tác động của các phương án quy hoạch trước khi triển khai. Đối với đô thị ven sông, đây là công cụ đặc biệt hữu ích trong đánh giá dòng chảy, nguy cơ ngập và biến đổi khí hậu.
Với Hà Nội, nơi sông Hồng đi qua nhiều xã, phường và liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý, một cơ chế điều phối thống nhất cùng việc đẩy mạnh số hóa quy hoạch sẽ là điều kiện quan trọng để các dự án được triển khai đồng bộ và hiệu quả.
Đây là câu hỏi mà không ít dự án chỉnh trang ven sông trên thế giới từng phải đối mặt. Nhiều thành phố đã đầu tư hàng tỷ USD để xây dựng công viên, quảng trường, hay đường dạo ven sông, nhưng sau vài năm lại rơi vào tình trạng vắng người, thiếu hoạt động và phụ thuộc hoàn toàn vào ngân sách để duy tu, vận hành. Một đô thị ven sông chỉ thực sự thành công khi không gian sau đầu tư tiếp tục tạo ra giá trị kinh tế, xã hội và văn hóa, thay vì chỉ là một công trình cảnh quan.
Xu hướng hiện nay là xây dựng hệ sinh thái kinh tế ven sông gắn với giao thông công cộng, thương mại, du lịch và văn hóa. Theo WB, mô hình TOD (Transit-Oriented Development) phát triển các khu đô thị mật độ cao quanh các đầu mối giao thông là một trong những cách tiếp cận hiệu quả để khai thác hạ tầng và tạo thêm giá trị từ đất đai. Tokyo là ví dụ điển hình của TOD khi các tuyến đường sắt trở thành hạt nhân phát triển nhà ở, văn phòng và thương mại… trong bán kính đi bộ.
Kinh tế đêm cũng là động lực tăng trưởng mới. Theo UN-Habitat và UN Tourism, các hoạt động văn hóa, giải trí và ẩm thực sau 18 giờ góp phần gia tăng doanh thu du lịch và tạo việc làm. Singapore đã phát triển Clarke Quay và Boat Quay thành những trung tâm ẩm thực, biểu diễn nghệ thuật và giải trí ven sông nổi tiếng trong khu vực. Thượng Hải khai thác tuyến đi bộ dọc sông Hoàng Phố kết hợp trình diễn ánh sáng, lễ hội, bảo tàng và trung tâm thương mại, tạo nên một trong những điểm đến thu hút đông du khách nhất Trung Quốc.
Bên cạnh đó, nhiều thành phố phát triển du lịch đường thủy như London trên sông Thames, hay Singapore tại Marina Bay, đồng thời, xây dựng các công viên đa chức năng kết hợp không gian xanh với lễ hội, triển lãm, thể thao và dịch vụ thương mại. Theo URA, cách tiếp cận này giúp không gian công cộng luôn sôi động và có nguồn thu để tái đầu tư.
Đối với Hà Nội, khi các tuyến đường sắt đô thị và các cây cầu mới dần hình thành, sông Hồng có điều kiện phát triển các khu TOD, du lịch đường thủy, kinh tế ban đêm và hệ thống công viên đa chức năng. Thành công của một dự án ven sông không được đo bằng số lượng công trình xây dựng, mà bằng khả năng tạo ra dòng người, dòng vốn và các hoạt động kinh tế diễn ra mỗi ngày. Khi dòng sông trở thành nơi người dân sinh sống, làm việc, vui chơi và sáng tạo, nó mới thực sự trở thành động lực phát triển bền vững của đô thị.
Bức tranh lớn của những mô hình đi trước cho thấy, rõ ràng, không có một mô hình phát triển nào có thể áp dụng nguyên vẹn cho mọi thành phố. Bài học lớn nhất từ các đô thị ven sông thành công không nằm ở những tòa tháp cao tầng, hay những con số đầu tư hàng chục tỷ USD. Điều đáng học hơn cả là cách mỗi đô thị biến đầu tư công thành nguồn lực kích hoạt đầu tư tư nhân, biến quy hoạch thành cơ hội phát triển, và biến người dân từ đối tượng chịu tác động thành chủ thể được hưởng lợi.
Sông Hồng đã đồng hành cùng Thăng Long - Hà Nội suốt hơn một nghìn năm lịch sử. Khi những "mảnh ghép" nguồn lực được kết nối thành bộ công cụ đồng bộ, sông Hồng sẽ không chỉ thay đổi diện mạo của Hà Nội, mà còn trở thành động lực tăng trưởng, đảm nhiệm vai trò trục phát triển kinh tế, văn hóa và đổi mới sáng tạo của một đô thị hiện đại; góp phần quan trọng định hình vị thế Thủ đô không chỉ trong nước, mà cả trên toàn cầu.
Nội dung: Nguyễn Thúc Hoàng Linh | Thiết kế: Đức Hà
