Bài 1 - Đô thị ven sông: Bí ẩn đằng sau những dòng sông thịnh vượng
Từ Seoul, Singapore đến Hamburg hay London, những đô thị ven sông thành công đều có một điểm chung: Không dựa hoàn toàn vào ngân sách mà thiết kế được cơ chế để mỗi đồng đầu tư ban đầu tiếp tục sinh ra nguồn lực mới. Đó cũng là bài học quan trọng đối với nhiều thành phố đang tìm lời giải cho phát triển ven sông.
.png)
Lời dẫn
Lịch sử của nhiều đô thị lớn trên thế giới bắt đầu từ một dòng sông. Đó không chỉ là nơi hình thành những khu dân cư đầu tiên, mà còn là trục giao thương, không gian văn hóa và động lực thúc đẩy tăng trưởng qua nhiều thế kỷ. Thế nhưng, trong quá trình đô thị hóa, không ít dòng sông từng bị quay lưng, bị ô nhiễm hoặc chia cắt khỏi đời sống đô thị. Chỉ khi được nhìn nhận như một nguồn lực phát triển thay vì một ranh giới tự nhiên, những dòng sông ấy mới thực sự trở thành tài sản quý giá của thành phố.
Từ sông Hàn ở Seoul, vịnh Marina của Singapore, HafenCity tại Hamburg đến khu vực ven sông Thames ở London, câu chuyện hồi sinh các dòng sông đều có một điểm chung: Thành công không đến từ những khoản đầu tư khổng lồ của ngân sách, mà từ việc xây dựng được cơ chế để nguồn lực công và tư cùng tạo ra giá trị. Đằng sau những công viên ven nước, những cây cầu biểu tượng hay các khu đô thị sầm uất là cả một hệ thống chính sách về đất đai, tài chính, đầu tư và quản trị được thiết kế đồng bộ, giúp mỗi đồng vốn ban đầu tiếp tục tạo ra giá trị, mở rộng nguồn lực cho các vòng phát triển tiếp theo.
Trong bối cảnh Hà Nội đang mở ra không gian phát triển theo trục sông Hồng, câu hỏi đặt ra không chỉ là xây dựng những công trình gì hay cần bao nhiêu vốn đầu tư, mà quan trọng hơn là kiến tạo cơ chế nào để huy động nguồn lực xã hội, phân bổ lợi ích hài hòa và bảo đảm phát triển bền vững.
Loạt 5 bài "Kiến tạo đô thị ven sông: Từ cơ chế đầu tư đến động lực tăng trưởng" của Cơ quan Báo và Phát thanh, Truyền hình Hà Nội sẽ đi từ kinh nghiệm quốc tế đến những bài học về cơ chế tài chính, khai thác giá trị đất đai, hợp tác công – tư và mô hình quản trị đô thị. Qua đó, loạt bài góp thêm góc nhìn về cách nhiều thành phố trên thế giới đã biến những dòng sông từng bị lãng quên thành động lực tăng trưởng, đồng thời gợi mở những kinh nghiệm có giá trị tham khảo trong quá trình phát triển đô thị ven sông ở Việt Nam.
Từ Seoul, Singapore đến Hamburg hay London, những đô thị ven sông thành công đều có một điểm chung: Không dựa hoàn toàn vào ngân sách mà thiết kế được cơ chế để mỗi đồng đầu tư ban đầu tiếp tục sinh ra nguồn lực mới. Đó cũng là bài học quan trọng đối với nhiều thành phố đang tìm lời giải cho phát triển ven sông.
.png)
Một dòng sông có thể tạo ra hàng tỷ USD giá trị mới. Tuy nhiên, trước khi giá trị ấy xuất hiện, thành phố phải đầu tư tiền vào xử lý ô nhiễm, chống ngập, xây cầu đường, cải tạo bờ sông và mở rộng không gian công cộng.
Nghịch lý nằm ở đó. Những hạng mục tốn kém nhất thường khó sinh lời trực tiếp, còn nhà đầu tư tư nhân chỉ nhập cuộc khi rủi ro về đất đai, quy hoạch và hạ tầng đã được tháo gỡ.
Thế nhưng, đó không phải là bài toán không có lời giải. Seoul, Singapore, Hamburg hay London đều từng đứng trước áp lực tương tự. Không thành phố nào sở hữu một "túi tiền" vô tận để cải tạo sông. Điều tạo nên sự khác biệt không phải là quy mô ngân sách, mà là cách họ sử dụng đồng vốn đầu tiên. Nguồn lực công được đầu tư đúng thời điểm để khơi thông tiềm năng, từ đó, tạo sức hút đối với dòng vốn tư nhân và để chính quá trình phát triển tiếp tục tạo ra nguồn lực cho những giai đoạn kế tiếp.
Tháng 4-2024, Thị trưởng Seoul Oh Se-hoon công bố “Kế hoạch tổng thể Thành phố sông Hàn” với tổng vốn 550,1 tỷ won. Ngân sách công dự kiến đóng góp 236,6 tỷ won, còn 313,5 tỷ won đến từ khu vực tư nhân.
.png)
Cách phân bổ này phản ánh một tư duy đầu tư mới: Nhà nước không làm thay thị trường mà đóng vai trò "vốn mồi", đầu tư vào những hạng mục nền tảng để giảm rủi ro và mở ra dư địa phát triển. Khi hạ tầng được hoàn thiện và không gian ven sông được tái thiết, dòng vốn tư nhân sẽ tiếp tục đổ vào các dự án có khả năng tạo ra giá trị gia tăng và doanh thu, từ khách sạn nổi, bến du thuyền, tổ hợp văn phòng đến các dịch vụ văn hóa, giải trí và thương mại.
Chính quyền Seoul dự báo kế hoạch này có thể mang lại khoảng 925,6 tỷ won giá trị kinh tế mỗi năm và tạo ra 6.845 việc làm. Dù mới là ước tính dựa trên mức chi tiêu dự kiến của khoảng 10 triệu lượt người, con số này cho thấy Seoul đã nhìn dòng sông như một tài sản kinh tế, thay vì chỉ là một không gian cảnh quan.
Khác biệt không nằm ở việc Seoul chi ít ngân sách hơn. Thành phố dành nguồn lực công cho những lĩnh vực mà thị trường chưa thể hoặc chưa sẵn sàng đầu tư, qua đó, giảm rủi ro và mở đường cho các nguồn vốn khác. Vốn công vì thế không biến mất mà được “đổi vai”, từ nguồn lực trực tiếp đầu tư cho toàn bộ dự án thành "vốn mồi” thu hút thêm đầu tư từ khu vực tư nhân.
.png)
Khi hạ tầng hình thành, giá đất ven sông thường tăng theo. Nếu thành phố bỏ vốn đầu tư làm đường, công viên và bờ kè, phần lớn giá trị gia tăng của đất đai lại thuộc về chủ đất, ngân sách sẽ phải chi hết lần này đến lần khác mà không tạo được vòng quay nguồn lực. Bởi vậy, bài toán đặt ra không chỉ là đầu tư, mà còn là làm thế nào để nhà nước có thể thu hồi một phần giá trị đất đai gia tăng nhờ hạ tầng công và tiếp tục tái đầu tư.
.png)
Đây cũng là vấn đề đã được nhiều tổ chức quốc tế nghiên cứu dưới khái niệm “thu hồi giá trị đất” (land value capture). Tháng 6-2022, OECD cùng Viện Lincoln về Chính sách đất đai và Trung tâm PKU-Lincoln công bố nghiên cứu “Tổng quan toàn cầu về chính sách thu hồi giá trị đất”. Báo cáo khảo sát chính sách tại 60 quốc gia, dựa trên dữ liệu thu thập trong hai năm 2020 và 2021.
Nghiên cứu chỉ ra một nguyên tắc cốt lõi là: Khi đầu tư công hoặc thay đổi quy hoạch làm giá đất tăng lên, chính quyền cần thu lại một phần mức tăng đó để tiếp tục đầu tư cho hạ tầng và dịch vụ đô thị.
Singapore biến nguyên tắc ấy thành một chiến lược phát triển dài hạn. Tại Marina Bay (Vịnh Marina), Chính phủ lấn biển, lập quy hoạch, xây hạ tầng kết nối rồi mới đưa từng khu đất ra đấu thầu theo chương trình bán đất nhà nước. Nhờ vậy, đất không bị bán vội để bù đắp thiếu hụt ngân sách trước mắt, mà trở thành công cụ thực hiện quy hoạch và tạo dòng vốn trong nhiều năm.
Chính quyền Hamburg (Đức) thậm chí còn đi thêm một bước tại HafenCity. Một doanh nghiệp do thành phố sở hữu được giao quản lý quỹ đất công, chuẩn bị mặt bằng, phát triển hạ tầng và lựa chọn nhà đầu tư trong cùng một chu trình.
Khoảng 3 tỷ euro vốn công đã được đầu tư vào HafenCity, trong đó gần 1,5 tỷ euro đến từ tiền bán đất. Nguồn lực ấy góp phần thu hút thêm khoảng 10 tỷ euro vốn tư nhân.
Điều đáng nhớ không phải là Hamburg bán được bao nhiêu đất. Thành phố chỉ bán sau khi quy hoạch và hạ tầng đã tạo ra giá trị, rồi tái đầu tư nguồn thu vào đường sá, cầu, quảng trường, công viên và lối đi ven nước. Từ thực tế đó cho thấy, việc bán đất sớm có thể giúp ngân sách có tiền ngay, nhưng đổi lại, thành phố có nguy cơ trao phần lợi ích lớn nhất trong tương lai cho người mua đất.
Không phải đô thị nào cũng sở hữu quỹ đất lớn như Singapore hay Hamburg. Với khu Cảng Hoàng gia ở phía Đông London, chính quyền chọn một con đường khác, giữ lại nguồn thu thuế kinh doanh mới phát sinh trong khu vực để tiếp tục tái đầu tư.
Năm 2018, London phê duyệt chương trình tái thiết khu Cảng Hoàng gia trị giá 314,3 triệu bảng Anh. Kế hoạch đặt mục tiêu tạo 35.000 việc làm và khoảng 5 tỷ bảng Anh giá trị phát triển kinh tế vào năm 2038.
Thị trưởng London Sadiq Khan gọi đây là một bước tiến lớn nhằm khôi phục vị thế của khu vực từng là cửa ngõ thương mại của thủ đô. Thay vì để toàn bộ nguồn thu mới hòa vào ngân sách chung, London giữ lại một phần dòng tiền ngay tại nơi đã tạo ra nó.
Đó là cách thành phố đầu tư hôm nay bằng nguồn thu của ngày mai. Nhưng chính cơ chế này cũng đặt ra một giới hạn rõ ràng, mọi kế hoạch vay dựa trên tăng trưởng tương lai đều phải bắt đầu từ những dự báo đủ thận trọng.
Tài liệu phê duyệt của London thừa nhận khu Cảng Hoàng gia có thể tạo tới 950 triệu bảng Anh nguồn thu, song kết quả thực tế sẽ thấp hơn đáng kể nếu các dự án thương mại triển khai chậm. Khi giả định quá lạc quan, một cơ chế tài chính tưởng như sáng tạo có thể nhanh chóng biến thành nghĩa vụ ngân sách kéo dài.
.png)
Tiền công, quỹ đất hay nguồn thu tương lai đều không tự vận hành. Phía sau HafenCity là một doanh nghiệp phát triển đô thị thuộc sở hữu của thành phố; Marina Bay cũng được một cơ quan vừa lập quy hoạch, vừa quản lý việc đưa đất ra thị trường.
Đây lại là phần thường bị bỏ quên khi các địa phương học kinh nghiệm quốc tế. Công cụ tài chính có thể sao chép trên giấy, nhưng khó phát huy tác dụng nếu quy hoạch, đất đai, đầu tư hạ tầng và nguồn thu bị chia cắt giữa nhiều đầu mối.
Ở chiều ngược lại, một thiết chế nắm quá nhiều quyền lực cũng chứa đựng rủi ro. OECD cảnh báo thu hồi giá trị đất có thể thúc đẩy xây dựng quá mức, gây tác động môi trường và phân phối lợi ích thiếu công bằng nếu thiếu định giá minh bạch và cơ chế giám sát.
Thu hồi giá trị đất cũng không đồng nghĩa với việc bán đất lấy tiền. Theo OECD, chính quyền có thể yêu cầu nhà đầu tư đóng góp bằng tiền, hạ tầng, đất dành cho công trình công cộng hoặc nhà ở vừa túi tiền. Khi đó, nguồn lực thu được gắn trực tiếp với những chi phí mà quá trình đô thị hóa tạo ra.
Nhưng để cơ chế này không biến thành cuộc chuyển giao lợi ích từ cộng đồng sang một nhóm chủ đất, thành phố phải công khai quy hoạch, phương pháp định giá, nghĩa vụ của nhà đầu tư và cách sử dụng nguồn thu. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về các thành phố São Paulo (Brazil), Addis Ababa (Ethiopia) và Hyderabad (Ấn Độ) cho thấy nhiều công cụ mất hiệu lực khi thiết chế quản lý đất yếu hoặc bị lợi ích chính trị, tư nhân chi phối.
Với đô thị ven sông, yêu cầu ấy càng cấp thiết, bởi đất đai còn gắn với hành lang thoát lũ, hệ sinh thái và quyền tiếp cận mặt nước. Giá trị thu được chỉ thực sự có ý nghĩa khi quay trở lại chống ngập, tái định cư, giao thông công cộng, công viên và nhà ở phù hợp với khả năng chi trả.
Bởi vậy, bài toán không chỉ nằm ở việc cần huy động bao nhiêu nguồn lực cho phát triển, mà quan trọng hơn là thiết kế một cơ chế đủ hiệu quả để quản lý và vận hành nguồn lực ấy. Ai quản lý quỹ đất, ai đầu tư hạ tầng, ai được hưởng giá trị gia tăng và nguồn lực đó sẽ được phân bổ trở lại như thế nào là những câu hỏi mang tính quyết định đối với sự phát triển bền vững của mỗi đô thị.
Một dòng sông có thể làm giá đất tăng lên. Nhưng chỉ một cơ chế minh bạch mới biến phần giá trị tăng thêm ấy thành cầu đường, chống lũ, tái định cư và không gian công cộng. Do đó, nếu không trả lời được câu hỏi ai giữ và phân phối dòng tiền, đô thị có thể có thêm những khu đất ven sông đắt giá mà vẫn thiếu một bờ sông thực sự thuộc về người dân.
.png)
Nội dung: Đỗ Phú - Thu Giang | Thiết kế: Đức Hà
