Chế độ kinh tế trong Hiến pháp năm 1992 - Những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung

Chế độ kinh tế là một chương quan trọng trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) gồm 15 điều (từ Điều 15 đến Điều 29). So với các quy định tương ứng trong Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp năm 1980, các nội dung trong Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp hiện hành có giá trị thực tiễn và giá trị lịch sử to lớn.

Các quy định này đã kịp thời thể chế hóa sự thay đổi mang tính cách mạng trong chính sách phát triển kinh tế của nước ta theo hướng xóa bỏ cơ chế kế hoạch hóa tập trung, chuyển sang mô hình phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng XHCN thừa nhận sự tồn tại hợp pháp của khu vực kinh tế tư nhân, xây dựng nền kinh tế mở, mềm hóa sự tuyệt đối hóa vai trò của khu vực quốc doanh trong nền kinh tế. Những quy định về mô hình phát triển kinh tế, mục đích chính sách kinh tế, các loại thành phần kinh tế được phép tồn tại, chế độ sở hữu một số tư liệu sản xuất chủ yếu đã có tác dụng rất lớn đối với việc cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh ở Việt Nam, góp phần đưa Việt Nam thành điểm đến thân thiện hơn đối với các nhà đầu tư tư nhân ở trong và ngoài nước, tạo tiền đề pháp lý quan trọng để phát triển khu vực kinh tế tư nhân, khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài và khu vực kinh tế nhà nước.

Tuy nhiên, qua hơn 2 thập niên tổ chức thi hành, các quy định về chế độ kinh tế trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cũng bộc lộ không ít vấn đề cần được sửa đổi, bổ sung. Cụ thể:

1. Vấn đề hiến định mô hình nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững

Mặc dù các quy định trong chế độ kinh tế hiện thời đã hiến định mô hình nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, nhưng mới chỉ bước đầu hiến định những yêu cầu cơ bản của phát triển bền vững (đảm bảo phát triển kinh tế gắn với bảo đảm công bằng xã hội và bảo vệ môi trường). Trước thực trạng tăng trưởng kinh tế của nước ta có rất nhiều biến động như thời gian vừa qua, cùng với tình trạng bất công xã hội có chiều hướng diễn biến phức tạp, ô nhiễm môi trường ngày càng nghiêm trọng, Đảng ta đã đề ra chủ trương nhất quán tại nhiều kỳ đại hội Đảng gần đây, nhất là tại Đại hội X và XI đã khẳng định chủ trương phải chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế theo hướng phát triển kinh tế tri thức, đồng thời phát triển kinh tế phải đáp ứng đầy đủ hơn, trọn vẹn hơn yêu cầu của phát triển bền vững đất nước. Theo đó, Hiến pháp cần minh định hóa những chủ trương về phát triển bền vững đất nước theo hướng tiếp tục khẳng định chủ trương phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tuy nhiên, cần nhấn mạnh hơn trách nhiệm của Nhà nước và xã hội trong việc bảo đảm an sinh xã hội và bảo vệ môi trường. Để có được nền kinh tế phát triển bền vững, Hiến pháp nên quy định rõ hơn sự tôn trọng các quy luật vận hành của nền kinh tế thị trường, trong đó có các quy luật cạnh tranh công bằng, lành mạnh, đảm bảo tốt hơn quyền tự do kinh doanh của người dân, xác định hợp lý vai trò kinh tế của Nhà nước và kiểm soát chặt chẽ các biện pháp can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thị trường.

2. Vấn đề hiến định số lượng, định danh, vai trò của thành phần kinh tế

Hiến pháp hiện hành quy định rất rõ số lượng, định danh và vai trò của mỗi thành phần kinh tế tại Điều 15, 16, 19, 20, 21 và 25. Thực tế cho thấy, việc hiến định số lượng và danh tính của các thành phần kinh tế trong Hiến pháp có thể dẫn tới nguy cơ mỗi khi lý luận, quan niệm của Đảng ta có sự hoàn thiện, bổ sung về vấn đề này tại mỗi kỳ đại hội Đảng thì sẽ phát sinh nhu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Trong thực tế, việc xác định số lượng và định danh các thành phần kinh tế trong văn kiện của Đảng ta tại các đại hội Đảng gần đây chưa hoàn toàn ổn định. Hiến pháp năm 1992 (khi chưa sửa đổi, bổ sung năm 2001) coi nền kinh tế có 5 thành phần kinh tế (kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể, kinh tế tư bản tư nhân và kinh tế tư bản nhà nước). Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (năm 1996) thì xác định nền kinh tế có thêm thành phần kinh tế “tiểu chủ” và đổi tên kinh tế quốc doanh thành “kinh tế nhà nước”, đổi tên kinh tế tập thể thành “kinh tế hợp tác”. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX (năm 2001) thì xác định nền kinh tế có thêm thành phần “kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài”. Thêm vào đó, “kinh tế hợp tác” lại bị đổi ngược trở lại thành “kinh tế tập thể”. Thể chế quan điểm này, trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2001, Điều 16 Hiến pháp đã xác định nền kinh tế Việt Nam có 6 thành phần là (1) kinh tế nhà nước, (2) kinh tế tập thể, (3) kinh tế cá thể, tiểu chủ, (4) kinh tế tư bản tư nhân, (5) kinh tế tư bản nhà nước và (6) kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (năm 2006) lại gộp chung kinh tế cá thể, tiểu chủ và tư bản tư nhân thành một thành phần kinh tế là “kinh tế tư nhân” và coi nền kinh tế Việt Nam chỉ có 5 thành phần kinh tế là (1) kinh tế nhà nước, (2) kinh tế tập thể, (3) kinh tế tư nhân, (4) kinh tế tư bản nhà nước, và (5) kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Cương lĩnh năm 2011 của Đảng ta lại xác định nền kinh tế nước ta chỉ còn 4 thành phần là (1) kinh tế nhà nước, (2) kinh tế tập thể, (3) kinh tế tư nhân và (4) kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài.

Việc phân chia nền kinh tế thành các thành phần kinh tế cũng không phản ánh hết tính phức tạp trong hoạt động kinh tế khi các thành phần kinh tế hợp tác với nhau và đan quyện vào nhau, gây khó khăn nhất định cho công tác thống kê, đo lường và quản lý kinh tế.

Việc xác định vai trò của từng thành phần kinh tế trong Hiến pháp chỉ nên quy định trong văn kiện hoặc các chính sách chỉ đạo cụ thể nhằm đảm bảo tính linh hoạt trong lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Đảng và Nhà nước.

3. Vấn đề chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai

Theo quy định của Hiến pháp hiện hành (Điều 18) “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.”

Trong quá trình nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, đã từng có luồng ý kiến cho rằng, các vấn đề bất cập trong quản lý đất đai hiện thời (trong đó có tình trạng gia tăng khiếu kiện đông người, tình trạng tham nhũng trong quản lý đất đai) có nguồn gốc từ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai,do đó cần xem xét lại quy định về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, thay thế bằng hình thức sở hữu khác như sở hữu nhà nước. Tuy nhiên, có thể thấy nhận định như vậy là chưa hoàn toàn thuyết phục. Những bất cập trong quản lý đất đai hiện thời thuộc về những bất cập trong các quy định hiện hành về quản lý đất đai cũng như sự yếu kém trong khâu tổ chức thực hiện pháp luật chứ không hẳn là do việc tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai hay không. Tuy nhiên, khái niệm “sở hữu toàn dân” là khái niệm không rõ nghĩa, dễ gây hiểu lầm trong thực tiễn vận dụng. Khái niệm này không xác định rõ được chủ thể của loại hình sở hữu này, quyền và nghĩa vụ của chủ thể cũng như cách thức mà chủ thể của loại hình sở hữu này thực hiện quyền năng của mình. Do đó, cần tiếp tục giải mã khái niệm sở hữu toàn dân, thiết kế các cơ chế pháp lý cụ thể để các quy định về sở hữu toàn dân không bị hiểu sai lệch và bị lạm dụng trong thực tế. Bên cạnh đó, việc thay đổi chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai có thể gây ra nhiều sự xáo trộn, khó lường trong tâm lý, nhận thức, tình cảm của nhiều bộ phận dân chúng có liên quan. Đây không đơn thuần là vấn đề kinh tế mà là một vấn đề chính trị phức tạp. Trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này, chưa nên đặt ra vấn đề xem xét lại quy định về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai.

4. Vấn đề kỹ thuật hiến định

Tuy Hiến pháp là văn bản thể chế hóa Cương lĩnh và các chủ trương, đường lối của Đảng nhưng không nhất thiết mọi nội dung trong Cương lĩnh và các chủ trương, đường lối của Đảng đều phải thể chế chi tiết trong Hiến pháp. Với tư cách là đạo luật gốc, đạo luật nền tảng, đạo luật cơ bản của hệ thống pháp luật, đạo luật cần có sự trường tồn nhất định với thời gian, Hiến pháp chỉ nên phản ánh những giá trị và những định hướng chiến lược ở tầng sâu nhất của xã hội cũng như của Đảng cầm quyền. Chính vì thế, liên quan tới các nội dung thuộc về chế độ kinh tế, không nhất thiết mọi nội dung về chính sách kinh tế thể hiện trong Cương lĩnh và các văn kiện của Đảng đều cần được thể chế hóa thành các quy định của Hiến pháp.

Việc quy định những nội dung thuộc về chế độ kinh tế trong Hiến pháp không nhất thiết phải được thiết kế thành một chương riêng với tên gọi là “Chế độ kinh tế”. Để đảm bảo tính ngắn gọn, súc tích và sự chặt chẽ về logic kết cấu của bản Hiến pháp, đồng thời thể hiện rõ quan điểm gắn kết, không thể tách rời giữa phát triển kinh tế với đảm bảo an sinh xã hội, bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, phát triển nền văn hóa, xây dựng tiềm lực khoa học và công nghệ quốc gia, phát triển hệ thống giáo dục, các nội dung trong các chương về Chế độ kinh tế (chương II) và về Văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ (chương III) trong Hiến pháp hiện hành có thể kết cấu lại thành một chương trong bản Hiến pháp (sửa đổi).

TS. Nguyễn Văn Cương
Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp